- Лео Аартс , Филип де Йонг. "Страхование на случай инвалидности в условиях многоуровневой системы", декабрь 2000г
- Программы страхования на случай инвалидности, наступившей в результате производственной травмы
Программы страхования на случай инвалидности, наступившей в результате производственной травмы
Большинство систем социального обеспечения начинались с механизмов страхования риска инвалидности в результате производственной травмы либо профессионального заболевания. Промышленная революция XIX века вынесла на повестку дня новые виды риска. Работники получали травмы и даже гибли на производстве при работе с техникой, которая была для них новой и незнакомой. Профсоюзы начали создавать фонды, предлагающие своим членам страхование финансовых последствий возможных несчастных случаев на производстве. Эти взаимные фонды возникали в разных отраслях промышленности; страхование также дифференцировалось по отраслям. Размер страхового покрытия зависел от степени риска и влияния профсоюзного движения в данной отрасли, и обычно распространялся на риск потери заработка, медицинское обслуживание и пособие по потере кормильца. Взносы выплачивались в течение всего срока трудовой деятельности, и членство было обязательным.
Травмированные работники, не состоящие членами профсоюзных фондов или фондов, учрежденных сочувствующими работодателями, могли лишь взывать к нанимателю о помощи, и пытаться получить компенсацию через суд. Судьи же все чаще выносили вердикты об ответственности работодателей за полученные работниками увечья, и принуждали нанимателей к выплате компенсации. Итак, то, что изначально представляло собой риск для жизни работника, превратилось в финансовое обязательство работодателя. Такая ситуация привела к формированию широкой политической платформы, объединившей обе стороны (работников и работодателей), которая легла в основу социального страхования рисков, связанных с выполнением должностных обязанностей. Стороны договорились о компромиссе, предусмотренном юридически оформленными условиями полиса: обязуясь выплачивать оговоренную в законе компенсацию, работодатели обезопасили себя от неограниченных по размеру исков, а работники, принимая компенсацию установленного размера, были избавлены от необходимости доказывать вину работодателя. Итак, с принятием закона о несчастных случаях на производстве во всех промышленно развитых странах правительство начало вмешиваться в страхование на случай инвалидности.
Выше мы говорили о том, что обязательное страхование рисков общей нетрудоспособности может быть обеспечено частными страховщиками (в отличие от государственных монополий), которые практически всюду предоставляют услуги страхования на случай инвалидности. Если согласиться с данным утверждением, то можно сказать, что оно верно и применительно к несчастным случаям на производстве, поскольку такие несчастные случаи представляют собой узкий, более четко очерченный класс, нежели формы общей нетрудоспособности, а ожидаемые убытки лучше поддаются прогнозу. По этой причине социальное страхование на случай инвалидности, вызванной исполнением должностных обязанностей, обеспечивается частными страховщиками не только в таких странах с высоким уровнем дохода, как США, Швейцария, Финляндия и Бельгия, но и в странах со средним уровнем дохода (Чили). Данные рынки жестко регулируются для достижения приемлемого баланса эффективности и доступности.
При сопоставлении программы страхования на случай инвалидности, наступившей в результате производственной травмы, в разных странах выглядят еще более разнородными, чем программы страхования по общей нетрудоспособности.
В общем смысле такая схема больше походит на частные договора страхования, чем на программы страхования по общей нетрудоспособности, в которых зачастую присутствует элемент перераспределения. Еще одна общая черта разных программ состоит в том, что работодатели выплачивают взносы. Однако, как показывают исследования в области экономики, фирмы переносят такие не относящиеся к заработной плате издержки на работников посредством снижения зарплат (Fishback и Kantor 1995г). Прочие отличительные черты программ страхования на случай инвалидности, наступившей в результате производственной травмы, можно разделить по тем же двум категориям, которые мы использовали при рассмотрении программ страхования по общей нетрудоспособности, - юридическое обоснование и сочетание государственных и частных компонентов.
Юридическое обоснование
По своему определению программы страхования на случай инвалидности, наступившей в результате производственной травмы, менее широки, чем страхование по общей нетрудоспособности, как в плане охвата, так и в плане прав на получение такого пособия. Такая страховка ограничивается травмами, полученными при выполнении должностных функций, и профессиональными заболеваниями; однако во многих странах разграничение заболеваний и травм, связанных с работой, и прочих нарушений состояния здоровья весьма условно. Адресной группой при страховании выступают наемные работники, однако также могут быть охвачены студенты и ученики; самозанятые зачастую имеют право участвовать в таком страховании на добровольной основе. Лица, работающие по контракту, получают полное страховое покрытие с самого начала работы.
Швейцария и Нидерланды представляют собой особый случай. В Швейцарии застраховаться от несчастных случаев обязаны все жители. Работники и получатели пособия по безработице получают страховку (в соответствии с законом о страховании от несчастных случаев) на случай утраты заработка и расходов на медицинское обслуживание в результате несчастного случая вне зависимости от его причины. По данному закону возможный ущерб делится на тот, что вызван несчастным случаем при исполнении должностных функций, и все прочие. Страховка также распространяется на профессиональные заболевания, и оплачивается за счет работодателя. Страховка прочих несчастных случаев оплачивается работником по отдельной ставке взносов.
Нидерланды - единственная страна, в которой не делают различий между общей нетрудоспособностью и инвалидностью, наступившей в результате выполнения должностных функций. В Нидерландах в 1967г была введена комплексная программа страхования на случай инвалидности, распространяющаяся на все случаи заболеваний, приводящих к снижению способности к заработку, вне зависимости от причины заболевания. Программа по структуре в большей степени строится на ранее существовавшей программе страхования на случай инвалидности по болезни, наступившей в результате производственной травмы, чем значительно менее щедрой программе страхования по общей нетрудоспособности, которая была широко распространена.
Различия между программами страхования по общей нетрудоспособности и на случай инвалидности, вызванной выполнением служебных обязанностей, лежат в области общепринятых норм гражданского права; в той мере, в которой работодатели могут воздействовать на профессиональный риск, которому подвергается их персонал, они несут ответственность за предотвращение и ущерба здоровью сотрудников и его возмещение. Данное правило с точки зрения экономики реализуется с помощью механизмов финансирования, основанных на принципе "загрязнитель платит": фирмы, инвестирующие в снижение расходов по оплате пособий по инвалидности, поощряются пониженными ставками взносов, и наоборот. Следовательно, за редкими исключениями в программах страхования на случай инвалидности, наступившей в результате производственной травмы или профессионального заболевания, которые предлагают государственные страховые монополии, ставки взносов рассчитываются для конкретной отрасли или конкретного клиента.
Правила предоставления пособий по таким программам страхования, как правило, более прозрачные и открытые, чем те, что применяются в программах страхования по общей нетрудоспособности. Зачастую страхуемые риски ограничиваются исчерпывающим списком причин травм и заболеваний. Такая прозрачность служит трем целям:
(1) Она ограничивает ответственность работодателя и, следовательно, расширяет политическую поддержку программы, требующей предоставления страхового покрытия за счет предприятий;
(2) Она облегчает расчет рисков, способствует предоставлению страхового покрытия частными страховщиками, и тем самым содействует повышению эффективности;
(3) Она помогает разделить риски на те, что входят в охват программы страхования на случай инвалидности, наступившей в результате производственной травмы или производственного заболевания, от рисков общей нетрудоспособности, и таким образом уменьшает возможность переноса затрат фирмами и избирательного поведения работников, застрахованных в обеих программах, но предпочитающих более высокие пособия в программе страхования на случай инвалидности, связанной с выполнением должностных обязанностей.
В последнем пункте содержится отсылка на то, каким способом выводится размер пенсии по инвалидности в программах страхования на случай инвалидности, наступившей в результате производственной травмы или профессионального заболевания. Как всегда, они зависят от степени тяжести и прогнозируемой продолжительности функциональных ограничений, вызванных профессиональными рисками. Как правило, такие программы проводят деление на временную и постоянную нетрудоспособность, а также на частичную и полную нетрудоспособность. Так же, как и в условиях программ страхования по общей нетрудоспособности, степень тяжести случаев выражается в виде точки на шкале от функциональной недостаточности до невозможности заниматься продуктивной деятельностью (см. Схему 1). В соответствии с первыми редакциями законов о производственном травматизме обычно страховали риск травмирования оговоренных частей тела, например, потеря конечности.) Для того, чтобы дать такой травме денежное выражение, разрабатывались сложные шкалы (системы баллов. Например, лишившись пальца, работник получал право на пособие в размере 10% застрахованного заработка, а потеряв руку - 33%.
Такой устаревший механизм компенсации ущерба от потери определенных частей тела существует до сих пор. Зачастую пенсии, выделяемые при получении увечья, не связаны с величиной заработка. Такие пенсии предоставляют в виде аннуитета, либо выплачивают всю сумму единовременно. Поскольку в такой ситуации назначение пенсии не учитывает особенностей работы пострадавшего, такой рейтинг функциональных нарушений не соответствует степени потери работоспособности в конкретной должности, и, следовательно, не рекомендован к использованию в качестве определения риска в системе социального страхования, которая стремится компенсировать профессиональные последствия травм.
Некоторые программы страхования на случай инвалидности, наступившей в результате производственной травмы или профессионального заболевания, в качестве альтернативы рассматривают возможное воздействие вредных производственных факторов на способность человека к заработку либо конкуренции на рынке труда; также рассматривается возможность таких же процедур экспертной оценки, что и в программах страхования по общей нетрудоспособности. Тем не менее, рейтинг в программах страхования на случай инвалидности, наступившей в результате производственной травмы или профессионального заболевания, более точен; в них часто применяют множественные категории частичной нетрудоспособности. Среди стран со средним уровнем дохода, рассматривавшихся в качестве примеров по данной работе, в Чили и Аргентине насчитывается 4 категории инвалидности, а в Латвии - одиннадцать.
Видимо, если инвалидность определяется категориями трудоспособности, то размер пенсии зависит от заработка. Как правило, эти пенсии превышают обычные выплаты по общей нетрудоспособности, что вызывает недовольство со стороны работников-инвалидов, которые хотели бы считаться травмированными на производстве либо имеющими профессиональные заболевания, а не утратившими трудоспособность по иным причинам. Например, в Латвии полная потеря трудоспособности обеспечивает пенсию в размере 80% застрахованного заработка, если инвалидность наступила по причинам, связанным с выполнением должностных обязанностей; если причина инвалидности иная, то максимальный размер пенсии равен 55%. В стране с многоуровневой системой, подобной Чили, пенсии по инвалидности, вызванной производственной травмой, имеют фиксированный коэффициент замещения (70% заработка при полной потере работоспособности), тогда как размер пенсий по общей нетрудоспособности зависит от наличия сберегательного и страхового полисов, и гарантирует лишь минимальный доход.
Еще одной отличительной чертой является тот факт, что услуги по медицинской и профессиональной реабилитации и выделение пособий в натуральной форме являются составной частью программ страхования на случай инвалидности, вызванной производственными травмами, тогда как в программах страхования по общей нетрудоспособности зачастую нет подобных механизмов контроля над ростом числа получателей пособий. Кроме того прохождение программы реабилитации обычно бывает обязательным. Чем больший упор программа страхования на случай инвалидности, наступившей в результате производственной травмы, делает на реабилитацию и профилактику, тем вернее данная фирма рассматривает вредные и опасные производственные факторы как собственный риск. Фирмы несут ответственность за безопасные условия труда, и должны приспосабливать рабочие места к нуждам лиц с остаточными функциональными ограничениями, если инвалидность была приобретена в результате производственной травмы или профессионального заболевания.
Сочетание государственных и частных компонентов
Следуя правилу соблюдения эффективности, согласно которому риски следует объединять на том уровне, на котором они наиболее управляемы, программы страхования на случай инвалидности, наступившей в результате производственной травмы, применяют ставки взносов с дифференциацией по степени риска. Страны, лишь недавно пришедшие к таким схемам (например, Польша, Латвия или Венгрия) начинали с единой общенациональной ставки страховых взносов, выплачиваемых работником в рамках распределительной системы. С 2000г Польша начнет применять ставки взносов в диапазоне от 0,40% до 8,12% от застрахованного заработка в зависимости от отрасли. Постепенно число факторов риска, используемых при расчете ставок взносов, будет увеличиваться, и в конечном итоге каждая фирма будет выплачивать страховой взнос, соответствующий профилю риска ее персонала и данному производству.
В финансовом смысле это не представляет значительного прогресса на пути от актуарного рейтинга при государственной монополии к самострахованию фирм либо приобретению ими страховки на случай инвалидности, вызванной производственной травмой, на конкурентном рынке. Любой из этих вариантов предпочтительнее объединения рисков на уровне, превышающем уровень отдельных фирм. Использование общенационального или отраслевого рейтинга ведет к межотраслевой или внутриотраслевой солидарности за счет нейтрализации финансовой отдачи от профилактики и реабилитации, обеспечиваемой рейтингом риска.
Несмотря на равнозначность в финансовом смысле, в прочих отношениях два остающихся варианта - государственное монополистическое обеспечение страхование по актуарным ставкам, и частное обеспечение юридически оговоренного пакета страховых услуг, - различны. Государственная монополия на страхование приводит к тому, что работу с заявлениями о предоставлении пособий ведут государственные ведомства. Во многих европейских странах (Франции, Германии, Великобритании, Швеции и др.) пособия выделяются государственной монополией. Хотя в упомянутых странах это не представляет собой серьезной проблемы, государственное монопольное распределение может стать причиной конфликта интересов фирм, желающих сдержать увеличение выплачиваемых ими страховых взносов, и государственных медико-социальных экспертов, предрасположенных к травмированному работнику. Недвусмысленное определение риска, прозрачные процедуры оценки, выполнение медицинской экспертизы силами независимых медицинских комиссий, и доступный и действенный механизм апелляций смогут уменьшить риск конфликта в условиях государственной монополии на страхование.
Обеспечение всех услуг страхования силами частных рыночных организаций, означающее, что частные фирмы и осуществляют финансовое (актуарное) управление, и ведут работу с заявлениями о предоставлении пособия, приводит к возникновению иных рисков, как показывает опыт американской программы обеспечения страховых пенсий по инвалидности. В большинстве американских штатов фирмы вправе сами выбирать частную организацию, которая застрахует обязательства по выплате страховых пособий по инвалидности. В целях повышения прибыли фирмы и страховщики могут сговориться и постараться минимизировать убытки, проводя очень жесткую политику. В некоторых случаях подобная ситуация особо оговаривается в законодательстве штата. Данный риск можно уравновесить при помощи того же набора механизмов, что используется для устранения субъективности при государственной монополии на страхование.
Интересно отметить, что в Чили и Аргентине решение о назначении пенсии по инвалидности в результате производственной травмы выносят те же медицинские комиссии, которые проводят оценку общей нетрудоспособности. В Германии программой по обеспечению пенсий по инвалидности, наступившей в результате производственной травмы руководят Промышленные ассоциации, владеющие законодательно закрепленной монополией на страхование работников в той или иной отрасли,. Каждый работодатель по закону обязан приобрести в ассоциации своей отрасли страховку на случай инвалидности в результате производственной травмы. С фирм взимаются взносы по актуарно эквивалентным ставкам. Каждая ассоциация имеет собственные многочисленные реабилитационные службы либо привлекает их на основе подряда. Наконец, в Швейцарии существует страхование от несчастных случаев, связанных с выполнением должностных обязанностей; такие страховые услуги предоставляются 41 страховым обществом, 29 из которых - частные. Кроме того, Швейцария использует очень краткий перечень признанных причин травм и профессиональных заболеваний. Все прочие нарушения трудоспособности подпадают под охват страхования по общей нетрудоспособности.
Уязвимые группы
Существенным недостатком объединения рисков инвалидности на уровне фирмы является то, что это может ущемить права работников с физическими недостатками. Работники с отягченным анамнезом представляют собой финансовый риск для работодателя, который по закону обязан застраховать работника от потери заработка в результате несчастного случая или болезни. В большинстве случаев, согласно уставу американских программ страховых пособий по инвалидности, данная проблема разрешается при помощи создания специального солидарного фонда для работников с отягченным анамнезом. Так называемые "Фонды страхования пенсий по инвалидности при повторных травмах" (Secondary Injury Funds) защищают работодателей от обязанности выплачивать пенсии по инвалидности, которая может быть вызвана травмами и заболеваниями, полученными на прежней работе, а не обусловлена текущими условиями работы.
Дискриминация работников-инвалидов по финансовым соображениям не вырастает в серьезную проблему, если риски объединены в пенсионных фондах, как это сделано в Чили и Аргентине. Самым важным преимуществом этих фондов является то, что они накапливают капитал. Их главная задача состоит в том, чтобы предусмотреть риски, присущие преклонному возрасту, и инвалидность составляет лишь незначительную долю их портфеля рисков. Действительно, в некоторой степени происходит взаимное хеджирование рисков, так как между риском инвалидности и риском долгожительства имеется отрицательная корреляция.
Программа пособий по инвалидности, наступившей в результате производственной травмы, становится управляемой только в том случае, если в ней применяется четкое определение травмы и исчерпывающий список оговоренных профессиональных заболеваний. В этом отношении представляют определенный интерес различия между американскими программами страховых пособий по инвалидности и немецкими программами пособий по инвалидности, наступившей в результате производственной травмы. Немецкая программа "Berufunfallsversicherung" применяет строгие определения; расходы в ней составляют порядка 10% от аналогичных показателей программы страхования пособий по общей нетрудоспособности, которая (как видно по Таблице 2) достигает хороших результатов. С другой стороны, в каждом американском штате структура и функционирование программы пособий по нетрудоспособности различны, а в отдельных крупных штатах (Калифорния, Нью-Йорк) страховка распространяется на случаи ухудшения здоровья, в которых можно усмотреть субъективный оттенок. В 1993г расходы на пособия, замещающие заработную плату, составили 50% от выплат по социальному страхованию на случай инвалидности (см. Aarts и De Jong 1996г). Это гораздо больше, чем в других системах.
Сильной стороной строго очерченной и жестко управляемой программы пособий по инвалидности, наступившей в результате производственной травмы, является то, что она может обеспечить повышенные выплаты инвалидам труда, - выше, чем обычные пенсии по инвалидности, без обязательного выбора той или иной программы инвалидом. Повышение риска, на который идут фирмы, предоставляя щедрые пособия, оправдывается ответственностью работодателя, входящей в состав страховки на случай инвалидности в результате производственной травмы.
